Die Kommunikation war gut geplant. Kaum standen die Änderungen des Infektionsschutzgesetzes fest, trommelten die Fraktionen von Union und SPD ihre Abgeordneten zu Sondersitzungen zusammen. Nicht nur in der Öffentlichkeit, sondern auch in den Fraktionen hatte es zuvor erhebliche Zweifel an der geplanten Bundes-Notbremse gegeben. Ist die nächtliche Ausgangsbeschränkung verfassungsgemäß? Können Bürger auch weiterhin gerichtlich gegen die Corona-Maßnahmen vorgehen?
Die mit den Verhandlungen betrauten Abgeordneten erklärten, dass sie Verbesserungen zu dem ursprünglichen Entwurf der Bundesregierung erzielt hätten. So seien die Ausgangsbeschränkungen gelockert worden. Und Bürger könnten selbstverständlich auch weiterhin klagen. Viele Zweifel scheinen vor der entscheidenden Abstimmung des Bundestags am Mittwoch ausgeräumt. Doch eine Unbekannte bleibt.
Sie betrifft Paragraf 28b, Absatz 6 des geplanten Infektionsschutzgesetzes. Hier geht es nicht um die konkreten Maßnahmen der Notbremse, die bislang im Zentrum der öffentlichen Debatte standen. Sondern um eine neue Verordnungsermächtigung der Bundesregierung.
Künftig darf sie, so ist darin zu lesen, „zusätzliche Gebote und Verbote“ zur Eindämmung der Pandemie erlassen, wenn die Sieben-Tage-Inzidenz den Schwellenwert von 100 überschreitet – mit Zustimmung des Bundestags und auch des Bundesrats.
Denkbar ist also, dass demnächst noch schärfere Eingriffe in Grundrechte vorgenommen werden als die ohnehin schon in der Notbremse vorgesehenen Schritte. Welchen Sinn soll dieses zusätzliche Instrument haben? Welche Eingriffe sind zu erwarten? Und was würde eine solche Verordnung für den Rechtsschutz der Bürger bedeuten?
„Weitergehende Schutzmaßnahmen durch Rechtsverordnung“
Wer sich in den Koalitionsfraktionen umhört, erfährt, dass es sich dabei um eine Art Notfallmechanismus handelt – geschaffen für den Worst Case. Die Notbremse regle zwar für die jetzige Situation einheitliche Maßnahmen, sagt der rechtspolitische Sprecher der Unionsfraktion, Jan-Marco Luczak (CDU) WELT. „Nicht ausgeschlossen werden kann aber, dass das Infektionsgeschehen außer Kontrolle gerät und härtere Eindämmungsmaßnahmen erforderlich sind.“
So könne etwa eine „neue tödliche Virusvariante auftauchen, die schnelles Eingreifen erfordert“. Um nicht wieder auf das Format der Ministerpräsidentenkonferenz angewiesen zu sein, ermächtige man die Bundesregierung, „weitergehende Schutzmaßnahmen durch Rechtsverordnung zu treffen“. Dies wäre schneller umzusetzen als ein Gesetz.
Dirk Wiese, stellvertretender Vorsitzender der SPD-Fraktion, argumentiert, dass das Ziel des neuen Gesetzes ja mehr Bundeseinheitlichkeit sei. Vor diesem Hintergrund sei es auch wichtig, die Verordnungsermächtigung aufzunehmen.
Beide Abgeordnete betonen, dass die Bundesregierung keinen Alleingang unternehmen könne. Durch die Zustimmungspflicht des Bundestags und auch des Bundesrats hätten das Parlament und die Länderkammer die jeweils letzte Entscheidung über weitergehende Maßnahmen.
Verfassungsrechtlich sei das kein Problem, sagt der Jenaer Staatsrechtler Michael Brenner WELT. Der Bund könne im Bereich des Infektionsschutzes eigene Eindämmungsmaßnahmen verhängen. Dennoch wäre eine solche Bundesverordnung eine deutliche Veränderung zum Status quo.
Bislang durften nur die Länder Schutzmaßnahmen ergreifen – und zwar solche, die in Paragraf 28a des Infektionsschutzgesetzes festgelegt sind. Dazu zählen etwa Ausgangssperren, Kontaktbeschränkungen, aber auch Betriebsschließungen und Reiseverbote.
Von den sehr weitreichenden Möglichkeiten machten die Länder in der Regel nicht in Gänze Gebrauch. Wer damit nicht einverstanden war, konnte zudem gerichtlich dagegen vorgehen. Mitunter wurden Maßnahmen von den Verwaltungsgerichten dann auch gekippt.
Bei einer Bundesverordnung wäre die Lage anders. Zwar dürfte auch die Bundesregierung nur Eindämmungsmaßnahmen ergreifen, die bereits im Infektionsschutzgesetz angelegt sind – und das nur nach eindeutiger Zustimmung des Bundestags und der Länder.
Schwieriger, vor Gericht dagegen vorzugehen
Allerdings wäre der Rechtsweg etwas anders, erklärt der Rechtswissenschaftler Johannes Gallon von der Universität Flensburg. „Gegen eine Rechtsverordnung der Bundesregierung kann nur vor dem Verwaltungsgericht Berlin vorgegangen werden“, sagt er WELT.
Klagende hätten dann die Möglichkeit, im Rahmen einer sogenannten Feststellungsklage überprüfen zu lassen, ob sie von den Maßnahmen betroffen seien. „Eine Entscheidung würde allerdings nur Wirkung zwischen der klagenden Person und der Bundesregierung entfalten.“
Heißt: Jede Person, die die Maßnahmen überprüfen lassen will, müsste einen eigenen Antrag vor dem Verwaltungsgericht Berlin stellen. „Ich bezweifle, dass das Verwaltungsgericht Berlin die Infrastruktur hat, um die erwartbare Vielzahl von Klagen zeitnah und gründlich zu bearbeiten“, sagt Gallon. Es wäre also schwerer, gegen eine Bundesverordnung vor Gericht vorzugehen.
Fraglich ist auch, ob die Prüfung weiterer Grundrechtseingriffe so intensiv ausfallen würde, wie es bei einem förmlichen Gesetz der Fall wäre. Zwar sei es ein Fortschritt, dass die Koalition die Verordnung an eine Zustimmung von Bundesrat und Bundestag kopple, sagt der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der FDP-Fraktion, Stephan Thomae, WELT. Allerdings bestehe die Zustimmung aus einer einzigen Befassung im Parlament.
Man habe bei der Notbremsenregelung gesehen, dass selbst in den Koalitionsfraktionen Unsicherheit geherrscht habe, wie man die Regelung verfassungsfest machten könne – trotz mehrmaliger Befassung im Bundestag inklusive Sachverständigenanhörung. Besser wäre „ein ordentliches Gesetzgebungsverfahren, wenn weitere Maßnahmen verhängt werden sollen“, sagt Thomae.
Manuela Rottmann, Rechtspolitikerin der Grünen-Fraktion, fürchtet, dass wichtige Entscheidungen mit einer solchen Verordnungsermächtigung auf die lange Bank geschoben werden könnten. Grundsätzliche Fragen seien schon jetzt zu klären: „Wie reagieren wir, falls sich das Infektionsgeschehen weiter verschärft?“ Wie gehe man mit überlasteten Intensivstationen um? „Im Moment stellt sich die große Koalition diesen Fragen gar nicht. Sie hält sich die Verordnung offen.“
Dabei wisse niemand genau, um was es dort genau gehen soll: Gehe es um zusätzliche Impfungen in Hotspot-Regionen? Gehe es um Betriebsschließungen? „Wir können doch nicht immer alles offen lassen und dann immer wieder überstürzt entscheiden.“
Sollte die Bundesregierung tatsächlich eine neue Verordnung erlassen, würde es ausreichen, wenn Bundestag und Bundesrat mit einfacher Mehrheit zustimmen, sagt Staatsrechtler Brenner. Mit einem einfachen Veto könnten sie das Vorhaben aber auch ablehnen.
Einen Vermittlungssausschuss zwischen Bundesrat und Bundestag kennt das Grundgesetz zwar, wenn es Streit gibt bei Gesetzen. Bei Bundesverordnungen aber nicht.
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